Conselho de monitoramento e avaliação do governo federal já orienta melhorias em políticas públicas

Denise Neumann, jornalista e concluinte do mestrado profissional em gestão e políticas públicas da FGV Eaesp

Em 2018, o subsídio fiscal concedido às entidades filantrópicas beneficiadas pela Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social na Área de Educação (Cebas Educação) alcançou R$ 5 bilhões e representou um custo anual estimado por aluno de R$ 22,44 mil, valor que superou, inclusive, o custo por aluno das próprias universidades federais, calculado em R$ 22,39 mil e ficou muito acima do custo por aluno/ano do Prouni (R$ 12,4 mil) e do Fies (R$ 11,4 mil). A dificuldade em relacionar esse custo com a efetividade do programa e dúvidas sobre seu impacto na redução da desigualdade, pelo fato do gasto estar concentrado nas regiões Sul e Sudeste, levaram a recomendações recentes de redesenho dessa política pública de subsídio fiscal.

As recomendações, contudo, não foram feitas fora do governo federal, mas dentro dele. Elas constam do primeiro ciclo (2019) de avaliação de políticas públicas da União conduzidas no âmbito do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), que está completando dois anos em 2021, momento em que está em execução o terceiro ciclo de análises. Neste período, 46 programas já foram ou estão sendo avaliados, refletindo políticas que somam R$ 1,1 trilhão, sendo 79% em gastos diretos e 21% em subsídios.

Embora tenha idade de “novato”, o conselho reflete um amadurecimento da preocupação com a efetividade e a eficácia do gasto público e das renúncias fiscais e em como transformar essa reflexão em melhoria da ação do Estado. Esse caminho ganhou os primeiros contornos oficiais em 2015, foi reforçado pelos guias de avaliações ex ante e ex post produzidos sob coordenação da Casa Civil da Presidência da República e alcançou peso constitucional este ano. Por meio da Emenda 109, aprovada em abril pelo Congresso Nacional, o artigo 37 da Constitucional Federal ganhou o parágrafo 16, que determina que “os órgãos e as entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei.” E acrescenta que o Plano Plurianual (PPA) e as leis orçamentárias “devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas” previstos no respectivo parágrafo.

Para o titular da Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria (Secap), Gustavo José de Guimarães e Souza, embora esse plano emergencial de redução seja o ponto mais discutido e destacado publicamente, a inclusão do termo “avaliação de política pública” na Constituição é mais importante e tem caráter estrutural. Com essa medida, o Brasil passa a integrar o seleto grupo de sete países com essa garantia constitucional. São eles: França, Alemanha, Costa Rica, México, Colômbia e Suécia.

“É por meio da avaliação que teremos informações para reduzir os subsídios; e mais do que para reduzir, teremos informações para manter aqueles que são eficientes”, explicou Guimarães. Para ele, a inscrição na Constituição aumenta a força e a institucionalidade para que essa regra seja, de fato, observada.

Aumara Feu, subsecretária de Avaliação de Gasto Direto, observa que antes mesmo do primeiro CMAP (criado em 2016 como um comitê), diferentes órgãos do governo, como Controladoria Geral da União (CGU), Tesouro Nacional e Ipea, entre outros, realizavam diferentes tipos de avaliação de políticas públicas, mas o novo CMAP (o conselho, institucionalizado em 2019), junta diversas competências, agrega diferentes atores, com olhares específicos, de custo-benefício e transversais, e institucionaliza um processo que antes era informal. “E hoje você vai desde a avaliação até a recomendação, o monitoramento da recomendação, o acompanhamento pelos ministros dos resultados”, resume a subsecretária. Esse processo, acrescenta, culminou, sem estar terminado, na inscrição da avaliação dentro do PPA 2020-2023 e na emenda constitucional 109, como mostra a “escadinha” do caminho federal (ver imagem).

Dois comitês de monitoramento e avaliação (M&A) — um de gastos diretos, o CMAG, e um de subsídios (CMAS) — estão vinculados ao CMAP, que é interministerial e composto pelos secretários-executivos do Ministério da Economia, da CGU e Casa Civil. Os comitês são responsáveis por conduzir as avaliações, mas podem contar com apoio ou condução de outros órgãos do governo, como Ipea e Escola Nacional de Administração Pública (Enap, que no atual ciclo está participando de sete assessorias técnicas), e também de pesquisadores externos, como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Instituto de Estudos de Políticas de Saúde (IEPS) e FGV EESP Clear. Nas avaliações há participação dos órgãos setoriais envolvidos em diferentes momentos e elas geram recomendações, a partir das quais os gestores da política precisam elaborar (embora não exista obrigação) um plano de ação, cujo monitoramento fica a cargo da CGU. E tudo — resultado, recomendações e existência ou não do plano de ação — é encaminhado ao Congresso.

Nos ciclos de 2019 e 2020 foram feitas 30 avaliações, das quais apenas uma (Zona Franca de Manaus) não consta como concluída no site do CMAP. O relatório com as avaliações do ciclo de 2020 foi enviado ao Congresso no último dia de agosto de 2021, junto com o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa) de 2022.

A criação de uma cultura de M&A e sua transformação em mudanças que melhorem a condução da política pública avaliada, é um processo que tem evoluído dentro do governo federal, na avaliação de Gustavo José de Guimarães e Souza. “Desde a pré-escola a gente sabe que ser avaliado nem sempre é visto com bons olhos. E nem sempre o gestor de política pública quer ser avaliado, mas ao longo desse processo temos avançado”, resume. Nelson Leitão Paes, subsecretário de Avaliação de Subsídios, acrescenta que a institucionalidade da avaliação e a preocupação em trazer gestores setoriais e escutá-los em vários momentos representam um aprendizado e levaram à redução das resistências ao longo dos anos. “Hoje ela é muito menor do que foi em 2019”, compara Paes.

Entre as avaliações já concluídas, seja em gasto direto seja em subsídios, pelo menos uma endereçou uma reformulação completa do programa (seguro-defeso, cuja sugestão foi mudar a natureza da política e transformá-la em uma transferência de renda direta). No caso do Cebas Educação, exemplo do início deste texto, as recomendações foram bem incisivas no sentido de ajustar o programa.

Um dos desafios para o aprimoramento da cultura e dos processos M&A dentro do governo federal, apontam os três gestores, é justamente fazer com que cada vez mais, e de forma mais integrada, as recomendações se transformem em planos de ação e permitam o aprimoramento das políticas públicas. Para Paes, quanto maior o engajamento do gestor no processo de avaliação, maiores as chances de se chegar a um plano de ação que seja executado.

Aumara e Guimarães elencam a adoção e a disseminação de avaliações ex ante como outro desafio. De acordo com Aumara, a introdução da obrigatoriedade de avaliações ex ante no PPA foi um avanço muito importante e agora o trabalho é construir o marco legal e os procedimentos para as políticas estratégicas (as pastas setoriais já seguem regras definidas no decreto 9.191, de 2017, para apresentar projetos para a Casa Civil). Guimarães acrescenta que um desafio adicional para estabelecer um marco para as avaliações ex ante é que as políticas não são feitas exclusivamente pelo Executivo.

“A gente sabe que grande parte [das proposições] sai do próprio Legislativo e às vezes na velocidade do tempo político. Em alguns momentos se abre aquela janela de oportunidade e uma lei que estava parada no Congresso, em algumas semanas, passa pelas duas casas, vai para o plenário e vira lei. Em um processo desses, a gente tem, às vezes, pouca capacidade de interferir. Se a gente puder colaborar e trazer a análise ex ante para o processo já no Legislativo, seja para criação, aperfeiçoamento ou mesmo a expansão de um programa, será importante”, pontua o secretário.

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https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap